法律是调整社会运转的工具，典当作为一种便捷地融通资金手段应该得到法律的调整。我国的典当行业发展速度很快, 经营的范围已较以前大大地丰富，但从近年来典当业的业务创新看, 部分业务已经游离出《典当管理办法》和其它法律规范的调节范围, 因此迫切需要制定科学、全面的法律加以明确，完善典当法律制度迫在眉睫。在现有基本法律中规定典当的专门内容，不利于灵活应对典当的各种新变化，也不利于保持基本法的稳定性、权威性。再者，由于典当在很多方面可以适用物权法的有关规定，又不同于其他担保形式，有自身的一些特殊属性，如果将典当作为一种专门的制度列入现在已有的基本法律，那么典当就会与有关担保的法律既有交叉又有矛盾，整个担保制度的规定恐怕都得做出重大改动，显然这种立法成本将是巨大的。因此综合上述情况，目前制定一部典当法律应是一种最为可行的选择。如果能够出台专门的典当法，通过对典当概念、经营制度、经营内容、经营规则、管理制度以及法律责任等方面进行全方位的规定，就可以更有效地规范典当业的发展，更妥善、及时地解决典当经营中出现的操作、管理上的问题，就可以为典当业的发展提供更完善的法律保障，还可以为典当业者提供一个更有保障的权利救济渠道保护自己的利益。

    自典当业在我国复兴以后, 其行业定位、主管部门、管理规范一直处在变换之中。2005年商务部颁布了新的典当管理办法后, 在实施中部门立法的局限性更加突出，使得目前在全社会普遍缺乏典当法律的立法共识，管理办法的理论与实践脱节，管理办法与习惯法冲突以及不断出现的典当新业务没有法律进行规范，造成了典当业者无法可依的情况。资金流转是社会经济活跃发展的血脉，资金流转不畅，经济发展肯定受限，判断一个国家一个地区的经济是否发达，与其所提供的融资方式是否完备有密切关系。除了质押、抵押等担保制度外，就我国目前而言，典当也是消费性融资和投资性融资的重要手段之一,与一般的民事行为相比，它是一种以盈利为目的商业行为，与一般的民事行为有明显不同，所以笔者认为不应将之规定在民法典中，而应根据典当自身的特征制定一部独立的典当法。即使我们暂且不论采用哪种立法模式，全世界的国家和地区都以法律的形式规定了典当制度。有一些发达国家以及我国的台湾等地区不仅规定了典当制度，而且还制定了比较完善的典当行业法规，例如台湾的押当业管理规则等，这些国家和地区的做法都可以作为我们今后立法的参考。

    现行的《典当管理办法》中对典当行的所经营的业务限制较多，这既不符合国际惯例，也不符合典当的行业性质。如今许多典当行业务已经从民品发展到汽车质押、房产抵押，由向个人提供当金发展到向中小企业提供贷款。这种经营情况表明了典当业在逐渐做大、做强，典当行可以做那些主流金融机构不愿做或不能做的担保贷款，起到拾遗补缺的作用。如果主流金融机构提高服务意识，满足各种融资需要，那么典当业自然会因发展空间缩小而萎缩。况且历来的典当行都不只从事单一的金融业务，从我国传统的典当业务来看，典当行始终是多种经营，混业经营。因此，我们要在对典当行绝当销售业务进行规范的同时，开发其寄售等多种业务。“允许典当行多种经营有许多好处。一是多种经营可使典当行为出当人提供一个较为适宜的服务环境，使那些因资金一时周转不灵来典当行借钱的人不会怕被人看见而感到尴尬，有利于扩大典当行的业务；二是典当行多种经营可以降低经营风险，增加其盈利增长点，有利于典当行经营的稳定；三是使典当行更加利于群众。”

    市场经济时代，任何一个行业的发展都应由市场本身决定，立法者不应处处限制，典当业虽然属于特殊的从事金融活动的企业，但也不应例外。典当业有自己存在空间，特别是在目前我国金融机构不能完全满足个人、中小企业的融资需要的情况下，加之人口众多，随着人们越来越注重理财，笔者认为典当业还有很大的发展空间。典当业今后的发展应完全由市场决定，立法者不应凭主观臆断进行限制。

    典当行作为营利性企业，如今从事的业务范围已远远不只动产质押典当，典当行与出当人之间的法律关系也不能简单定性为营业质权关系。如果我们说典当是一种营业质权，那么就应该认为当物是为出当人借贷的款项作质押担保，出当人自从取得当金时刻起，就负有到期偿还当金和相关费用的义务；但典当这种法律关系却并不是这样，当物到了回赎期出当人并没有必须偿还当金和相关费用的义务，如果不回赎，典当行没有权利要求其必须偿还（回赎），他有不回赎的权利，只是如果不回赎，当物的所有权就归典当行所有。出当人回赎是一种权利而不是义务，当物所有权转移至典当行后，典当行对出当人不再享有债权。如果把典当视为营业质权，把取得当金的行为视为一种借贷，显然是解释不通的。因此，不能将典当直接等同于营业质权，但典当可以引用担保制度的相关规定。既然可以援引担保制度的规定，也就不用将典当单独规定在物权法或民法典中。还有就是，物权法是基本法，基本法应保持其稳定性，对于可能经常发生变化的内容是不宜列入其中的。典当涉及面广，变化快，显然是不适宜规定在物权法中的，这也是物权法没有将营业质权写入其中的原因。

    为典当单独立法有以下几点好处：一是不影响基本法的稳定性，保证基本法长时间内不变；二是对典当行业发展有利，典当法不仅要规定经营内容，还要规定经营规则和行政管理性规定，这样可以更有效地规范典当行业的发展；三是可以有效地协调基本法规定与典当行经营灵活性的关系。由此可见对于典当行单独立法，利大于弊，有利于社会效益的提高，并没有增加立法成本。建议我国参照己有的对典当采取单独立法模式的国家或地区，颁布专门的《典当法》。

    从长远来看，制定一部专门的典当法，将是从立法上做出规定，在法律体系上进行完善，加快我国典当行业进入法制轨道速度的重要举措，同时将为典当经营提供法律依据，保护典当法律关系双方当事人的合法权益，构建典当行业合法、健康的法律秩序做出贡献。

    二、建议细化或建立典当业的准入制度和退出制度

    典当行业的政策性和专业性较强，对从业人员的素质要求较高，对典当经营主体的入门资格要进行严格规范，许多典当问题纠纷都与典当行从业人员审当不慎、法律意识淡薄、违规操作有关。建议借鉴其他行政许可制度，建立较为明确详细的许可条件以及办理程序，实行专家评审制度、一票否决制度，建立行政复议和行政诉讼制度。退出典当行业的管理制度也应当透明，明确退出的条件、清算机构的组成、清算的责任等等。

    我国现行典当管理办法第7条就规定了申请设立典当行的实质条件要件，第4款还特别规定了申请设立典当行应“有熟悉典当业务的经营管理人员及鉴定评估人员。”但在商务部门审核实践中并没有这方面具体细致的评判标准，该要求没有起到实质的作用。典当行合规经营有否不但影响自身行业发展，在一定程度上也关系到社会公共安全利益以及国家的金融安全利益，合规经营的前提是拥有了解熟悉典当业务的经营管理人员。建议建立科学的评判制度，对典当行及从业人员进行有效管理，可以实行业内专家评审制度、从业人员的资格认定制度等。随着世界各国经济的不断交叉深入，外资进入的脚步正在加快，典当行目前面临的竞争压力很大，通过依法严格规范准入制度，提高典当行及从业人员的自身素质，来达到增强市场竞争实力的最终目的。

    为保持典当行良性发展，必须要实行有进有退优胜劣汰的制度，对于因经营不善或有违法经营情况的典当企业没有通过年检的，应当吊销其营业执照，进行破产或非破产清算。典当行属于特殊的工商企业，具体清算制度不能完全适用公司法的有关规定，而是应当由专门的法律进行规定，比如应规定明确典当行清算的主管机构、出当人未赎当物时的处理制度等。

    从我国目前典当行业发展情况看，典当行数量上呈现出较大增长，注册资金越来越大，经营范围越来越广，但在数量增长、资金增多、业务广泛的同时意味着经营风险也更大，今后就很有可能出现不少典当企业破产或歇业、被责令停业的情况，中国典当立法应在此方面建立前瞻性的典当行退出制度，也可借此给整个行业以政策压力，督促行业良性发展。

    三、建议完善典当业的监管体制

    从金融法的角度观察，典当合同属于借款合同的担保合同，是为保证借款按期偿还而设定的担保，当物即使担保物，典当企业具有明显的金融机构性质；从民法的角度看典当，应属于物权法之动产质押和不动产抵押，具有担保物权的性质。我国对金融机构一直是实行严格监管的，推行分业经营、分业管理的模式，银行业、证券业和保险业分别由银行业监督管理委员会、证券业监督管理委员会和保险业监督管理委员会监管。2000年7月以前，典当业是由中国人民银行进行监管的，2000年7月以后，典当业的监管开始由国家经济贸易委员会承担，而随着2003年3月国务院机构改革政策的出台和实施，国家经济贸易委员会被撤销，成立了商务部，典当业的监管权也随之转移到商务部。

    由于现在的商务部是由几个部委合并起来成立的，其管理的范围是以前几个部委的范围，肯定比较宽泛，管理范围的宽泛使其不能全身心地行使对典当业的监管职能，建议建立一整套典当行业的监管体系。

    我国典当业的主管机构在监管部门以及人员设置上，普遍存在着人员缺少、对行业情况不熟悉等现实问题。这种情况下，建议强化典当行业协会在监管法律制度中的地位，应充分发挥其独特的优势，适当分担政府的监管职能，比如可以担负起典当企业的年审，典当行准入时的专家评审等工作。在我国典当监管实践中已有典当协会受主管部门的委托，承担起了典当行的年审工作。放眼到世界的范围，也有很多国家的典当协会实际上承担着监管典当行的职能。

    建议依法成立的典当协会可以接受政府主管部门的授权或委托，在典当行的准人、日常管理以及从业人员的培训方面发挥独特作用。授权或委托的政府主管部门同时要加强对典当行业协会的监督管理，一经发现存在违法或权利滥用的问题，立即收回授权或委托，责令其整改并进行相应的行政处罚。因授权而产生的行政责任和义务，应当由主管机关和典当协会共同承担。

    典当可以说是我国较古老的的融资方式之一，同时也是现代银行业的发源。我国早期的借贷关系和行为是典当行产生的直接原因，之后商品经济的发展又为典当行业的存在和发展提供了宽松的环境。典当是一种独特的物权，对典当及其法律法规的研究必须是在理清概念、对比相类似法律的前提下进行。

    目前我国有关典当的法律法规相对滞后，典当行业在目前的发展中还存在许多问题和不足，对于典当业的规范还远远不能适应典当行业本身的发展需要，致使有关典当的纠纷不断，由于典当法律法规地位低、典当法律法规存在冲突、典当法律法规相对滞后、典当法律法规对典当行经营范围规范过多和典当法律法规个别条款缺乏可操作性等原因，使得在典当法律法规执行中容易发生分歧，无法解决。这些问题有些是来自金融管理体制方面，有些是来自典当行业自身，但无论这些问题是来自哪，无疑都是典当行业发展中的障碍，因此必须要用科学发展的眼光来看待，用科学发展的方法和手段来解决。

    对照现有的典当法律法规和国家相关规定，探讨当前典当法律制度所存在的一些实际问题，并提出自己的一些浅见，试图让这些问题能引起更多人的关注和研究，对人们客观认识典当起到一点积极的作用。借鉴我国以往的实践和国外的经验，要促进典当业的发展，规范典当业的管理，必须要通过完善立法、改革体制机制，解决典当法律制度中存在的问题，使之更适应我们社会经济发展的需要。