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在“调”与“诉”之间选择

——对建构交通事故人身损害赔偿纠纷处理模式的思考

作者:刘少平  发布时间:2015-01-14 08:59:22


    近年来,随着我国经济快速稳步发展,机动车数量拥有量得到迅猛增长,道路交通事故案件也呈现出逐年增长态势,在一定程度上加深了社会矛盾。当前,道路交通事故人身损害赔偿案件采用的是“先调后诉”纠纷处理模式,即先由交通警察调解,调解不成,当事人再向人民法院提起讼诉,该模式对重、特大交通事故人身损害赔偿案件而言,其存在的弊端十分明显,难适应当前道路交通事故人身损害案件日益增多的态势,也难满足当事人对办案机关的高效需求。如何更有效地化解该类案件矛盾,确保受害人能够在最大限度和在最短时间内实现权益?这是一个在理论上值得探讨的课题,也是实践中亟待解决的问题。本文以丰城市法院近三年(2011—2013年)受理的道路交通事故人身损害赔偿(以下简称“交通事故赔偿”)案件的统计数据为分析样本,实证分析该类案件在审理过程中存在的主要问题和原因,提出在“调”与“诉”之间选择纠纷处理模式主张,即根据不同类别的案件,选择不同的纠纷处理模式,并侧重对“调诉并用”模式进行探究。

  笔者主张的“调诉并用” 模式可达成以下预期效果:一是缩短办案时长。对重、特大交通事故人身损害赔偿案件,交通警察与人民法院同步进入各自流程,互不干扰,互不冲突,受害人无须惯用现行的“先调后诉”纷纷处理模式,即使纠纷未能在交通警察达成协议,也可继续接着正在进行中的诉讼后段程序进行维权,为受害者争取了更多时间;二是社会效果提升。判断办案社会效果好坏的重要标志之一,就是看办案机关是否在最短时间内帮助当事人实现期待或者兑现权益。“调诉并用”就是将现行的先“调”后“诉”的纠纷处理模式进行整合,充分利用交通警察与人民法院在办案流程管理时间上的契合性,巧妙地将两个不同属性的程序“并联”起来,避免“调”与“诉”的独立耗时,从而缩短办案进程,交通警察与人民法院的整体办案效率得到提高,社会效果无疑值得肯定;三是为受害者增加一份收获权益的保障。交通警察在对事故责任人的财产控制上,由于缺乏国家强制执行力作后盾,因而表现为力度不够,效果也不理想,受害者合法权益由此而得不到最大限度保障。人民法院提前介入,正好弥补了交通警察在这方面存在的缺陷,通过采取财产保全或者先予执行措施,拍卖或变卖事故责任人的财产,用于支付受害者医疗费用,可有效解决“先调后诉”所带来的缺钱治疗的困难;四是减轻当事人负担。不仅可以减轻原告负担,也可减轻被告负担,不仅可以减轻经济负担,也可减轻心理负担。案件办理时间过长,无疑对当事人是一种负担,疲于维权,疲于应对,疲惫不堪,不仅增加费用开支,同时还影响正常的生活和劳作安排,甚至影响身体健康。“调诉并用”正好起了“长痛不如短痛”的效果,让纠纷尽可能在最短时间内得已解决,符合当事人的期待。

  一、审理现状

  (一)个案切入

  在“先调后诉”这一纠纷处理模式下,当事人要解决赔偿争端究竟要花多长时间?笔者选择了一例具有代表性的 “重大”致人伤残的交通事故案件进行剖析:万国清诉王兆基、上高县安隆汽车运输有限公司、阳光财产保险股份有限公司宜春中心支公司(以下简称“阳光保险”)机动车交通事故责任纠纷案[1]。2012年8月31日20时20分,被告王兆基驾驶赣CG7218/赣CF081号重型半挂车自上高往丰城方向某处行驶时,为避险向右打方向盘,致车辆撞到万喜保驾驶的赣C7Q910二轮摩托车(搭乘万国清),造成万国清等受伤、车辆损坏的交通事故。同年9月13日,交通警察作出事故责任认定:王兆基负本次事故全部责任;同年12月5日,鉴定部门作出鉴定:万国清因本次事故构成九级伤残;调解无果,2013年1月12日交警大队向当事人送达了《道路交通事故损害赔偿调解终结书》。万国清于2013年1月28日向法院起诉,要求被告赔偿各项损失29万余元,法院并于同日立案受理;4月12日进行公开开庭审理;4月25日作出一审判决;5月7日公开宣判并送达了一审判决书。阳光保险不服一审判决向宜春市中级人民法院提起上诉,该院2013年10月28日作出维持原判。该案从2012年8月31日(交通事故日)至2013年10月28日(二审法院宣判日),全程历时424天。可见,如果受害人要兑现裁判文书权益,时间则更长。

  为获取该类案件在交通警察、当事人诉前准备、法院审理三个不同阶段耗时数据,笔者采取随机抽样办法,从该院2011-2013年审结的“重大”致人伤残案件中,抽取了80件样品进行逐案统计,其结果为:交通警察平均耗时128.7天(从交通事故发生—送达调解终结书)、原告诉前准备平均耗时17.5天(从接到交接部门调解终结书—人民法院立案受理)、一审法院审理平均耗时110.2天(从立案—宣判),全程平均耗时256.4天(从交通事故发生—一审宣判)。

  (二)数据统计

  2011-2013年,该院审结的交通事故赔偿案件统计数据:2011年审结129件(其中调解22件、判决95件、撤诉12件),2012年审结181件(其中调解81件、判决93件、撤诉7件),2013年审结285件(其中调解178件、判决97件、撤诉9件、移送1件)。数据表明,近年来该类案件数量呈现逐年增长态势,即2012年环比增长40.31%、2013年环比增长57.46%,面临的审判压力将会越来越大。

  二、现行模式

  当前,交通事故赔偿案件的处理途径通常有四:一是双方协商,二是人民调解,三是行政调解,四是司法调解。不同级别的交通事故,所选择的处理途径不尽相同,通常情况下轻微事故多选择双方协商,一般事故多选择人民调解或行政调解,而重大、特大事故多选择行政调解或司法调解(诉讼判决)。

  1、前置程序:交通警察行政调解

  (1)事故责任认定。交通警察在组织当事人调解之前,需要对事故的责任进行认定,制作《道路交通事故责任认定书》(以下简称“责任认定书”),为行政调解做准备。我国《国道路交通安全法实施条例》(以下简称“条例”)第九十三条规定“公安机关交通管理部门对经过勘验、检查现场的交通事故应当在勘查现场之日起10日内制作交通事故认定书。对需要进行检验、鉴定的,应当在检验、鉴定结果确定之日起5日内制作交通事故认定书”,对事故责任的认定时限作出了规定。

  (2)车物损失鉴定。车物损失是计算赔付金额的直接依据,进行车物损失鉴定是开展调解的基础性工作。目前,我国尚未设立专职交通事故车物损失鉴定机构,一般由事故当事人提出申请,由价格主管部门设立的价格认证中心进行损失鉴定。按照《江西省道路交通事故车物损失估价暂行办法》规定,一般事故3个工作日、重大事故5个工作日、特大事故7个工作日内鉴定完毕。

  (3)伤残鉴定。伤残鉴定结论是计算赔付金额的重要依据,不同级别伤残直接关系到残疾赔偿金的数额。公安部《交通事故处理程序规定》(以下简称“处理程序”)第四十条第二款规定“当事人因交通事故致残的,在治疗终结后,应当由具有资格的伤残鉴定机构评定伤残等级”,规定伤残鉴定时间为治疗终结之后,通常在出院后三个月进行。若伤情已稳,可根据医疗机构的建议,提前向有资质的伤残鉴定机构提出评定伤残等级;对体内有固定物的(如骨折治疗中安装的钢钉),待取出固定物后做伤残鉴定。

  (4)赔偿调解。《条例》第九十五条规定“公安机关交通管理部门调解交通事故损害赔偿争议的期限为10日。调解达成协议的,公安机关交通管理部门应当制作调解书送交各方当事人,调解书经各方当事人共同签字后生效;调解未达成协议的,公安机关交通管理部门应当制作调解终结书送交各方当事人”。《处理程序》中对调解时间作出了规定:造成人员死亡的,从规定的办理丧葬事宜时间结束之日起开始;造成人员受伤的,从治疗终结之日起;因伤致残的,从定残之日起;仅造成财产损失的,从确定损失之日起。

  以“重大”伤残案件为样本,可把交通警察办案流程的主要节点时限,用数学模型表示为:(1)责任认定期:≤10天,需检验、鉴定的除外;(2)损失鉴定期:≤5天;(3)伤残鉴定期:≥90天+X(住院天数);(4)赔偿调解期:≥ 90天+X,≤10天+Y(入院至定残天数)。

  2、后续程序:人民法院调判结合

  实践表明,凡在公安机关交通管理部门未能达成调解协议的赔偿纠纷,多数会选择诉讼程序进一步解决,由人民法院组织当事人进行庭中调解或径直裁判。影响后续程序进展的重要因素:

  (1)立案规定。人民法院对交通事故人身损害赔偿案件予以立案,是正式进入民事诉讼程序的标志。我国《民事诉讼法》第一百一十九条规定,原告起诉其中必须符合“有具体的诉讼请求和事实、理由”条件,也正是因为这一条件限制了受害人诉权的自由运用,不能在受到损害后随时向人民法院提起诉讼,因为要满足这一立案条件,还有赖于交通警察对事故责任进行认定和司法鉴定机构对受害人的伤残程度进行鉴定。审判实践中,人民法院通常要求原告提供“事故责任认定书”和“伤残鉴定结论”等证据材料,将其作为立案附加条件,否则不予立案受理。

  (2)送达方式。不同的送达方式直接影响案件审理时间长短。《民事诉讼法》第九十二条规定:受送达人下落不明,或者用其他送达方式无法送达的,用公告送达;自发出公告之日起,经过60日,即视为送达。可见,采用公告送达诉讼文书和判决书的案件,审理时间通常要比采用其他方式送达的案件要长120天以上。

  (3)程序选择。“重大”人身损害赔偿案件,案情多为复杂,通常情况下人民法院选择普通程序审理,结案时间相对简易程度而言显得更长。如《民事诉讼法》第六十五条规定人民法院应当给予当事人相应的提供证据时间,第一百二十五条规定被告在收到起诉状副本之日起十五日内提出答辩状,第一百四十九规定人民法院应当在立案之日起六个月内审结案件(遇特殊情况可续延六个月)等规定,客观上会阻却办案速度。

  (4)重新鉴定。当事人向人民法院提供的伤情鉴定结论,多为一方当事人委托具有资格的伤残鉴定机构评定伤残等级,然而有的鉴定结论却得不到对方当事人的认可,于是提出重新鉴定申请,选择共同信任的鉴定机构进行鉴定,让进行中的庭审活动休庭,等待重新鉴定结果出现后再复庭,影响案件审理进度。

  三、困境分析

  “先诉后调”纠纷处理模式由来已久,是因交通警察与人民法院职能的“独立性”所致,表现为相互间缺乏沟通、配合与协作,可见该模式是本位主义产物,与现代管理理念相背离。

  1、办期过长:诱发诸多问题

  对“重大”交通事故人身损害赔偿纠纷,多采用“交警行政调解+法院诉讼调判”模式处理,即先交通警察、后人民法院,一旦案件未能在交通警察达成赔偿协议,大多受害人则会自觉地再选诉讼途径进行“接力”维权,这种看似“流水式”的维权方式,当事人必须付出更多时间代价。

  案件办案期限过长易酿成不良后果:一是增加维权成本。纠纷处理期限过长,不是一个单纯的“时间”概念,同时会增加当事人维权成本,如重复接受调查或调解所损失的误工费,为摧办案件增加交通费、食宿费、电话费,甚至为托人找关系支出不必要的费用等;二是加重当事人心理负担。“纠纷一日不决则一日无宁”这是多数当事人的共同心态,尤其是受害人显得更为迫切,在期待权益实现的同时饱受着时间煎熬,从而影响身心健康;三是权益打折收获。西方有句谚语:“迟到的公正不是公正”,寓意办案要注重效率,在尊崇办案程序前提下,做到快办快结,尽早帮助当事人实现权益。若纠纷处理期限过长,则权利人的收益必存在“缩水”问题,于其显然不公;四是司法公信受损。一些越级访、闹访、缠访等不正常上访事件的发生,与纠纷处理期限过长相关,让当事人失去了耐心和信心,所带来的社会负面影响也可想而知。

  2、多头调解:办案效能降低

  (1)交通警察行政调解。公安部发布的《处理程序》第五十四条规定“交通事故损害赔偿权利人、义务人一致请求公安机关交通管理部门调解损害赔偿的,可以在收到交通事故认定书之日起十日内向公安机关交通管理部门提出书面调解申请,公安机关交通管理部门应予调解”,第十八条第二款规定:调解未达成协议及调解生效后当事人不履行的,当事人可以向人民法院提起民事诉讼。

  (2)人民法院诉讼调解。我国《民事诉讼法》第一百二十二条规定“当事人起诉到人民法院的民事纠纷,适宜调解的,先行调解,但当事人拒绝调解的除外”,第一百三十三条第一款第一项规定“开庭前可以调解的,采取调解方式及时解决纠纷”,第一百四十二条规定:判决前能够调解的,还可以进行调解,调解不成的,应当及时判决”。

  交通警察行政调解与人民法院诉讼调解的主要区别:

  从遵循原则看,前者为公平、合理、自愿原则,后者为自愿、合法原则。

  从介入主体看,前者为当事人主动申请调解,后者为法院主导调解。

  从调解时机看,前者为当事人在收到交通事故认定书之日起十日内提出申请,后者显诉前、庭中或判前由法官择时进行。

  从调解时长看,前者为10日,后者无明确规定。

  从调解效力看,前者不具强制性,后者具有强制性。

  在构建和谐社会语境下,调解是化解社会矛盾的重要手段,可有效减少社会对抗,实现定纷止争、案结事了。然而,调解也要因人而异和因案而动,调解不是“万能”良方,多头调解、重复调解或过度调解,容易出现人力资源浪费、结案时间延迟、耗费当事人时间、增加当事人开支、影响当事人作息等低效能情形。

  3、先调后诉:丧失保障先机

  “保障”特指对交通事故车辆的控制程度以及从事故车辆上获得资金支持的状态。交通警察与人民法院的保障方式、保障力度和保障效力均存在明显差异:从保障方式看,交通警察采取的是扣留[2]方式,迫使肇事者为避免进一步扩大自己的损失而不得已选择“押钱取车”;人民法院采取的是查封、扣押[3]方式,将事故车辆提前纳为执行标的物,为受害人先予执行[4]。从保障力度看,交通警察扣留事故车辆有明确的时限规定,扣留期满必须放行,保障力度有限;人民法院查封、扣押事故车辆时限更长[5],并可强制事故车辆变现,保障力度大。从保障效力看,交通警察属协商性保障,“押钱取车”通常是交通警察、受害人和肇事者三者协商的结果;人民法院属强制性保障,采取诉前保全措施无须取得肇事者同意。

  从比较中看出,若纠纷处理采取“先调后诉”模式,如果受害者不能及时向人民法院提出诉前财产保全申请,交通警察在扣留期满后则失去对事故车辆的控制权,这不仅增大执法压力,同时案件矛盾存在进一步升级的风险,如暴力对抗、上访闹访、游行示威等,这是社会不愿出现的状态。

  4、住院治疗:缺钱瓶颈难破

  一般来说,重、特大交通事故对人身所造成的损害程度偏大,所需住院治疗费数额也偏多,于是有的事故责任人则选择逃避、躲藏或逃逸,从而让受害者陷入无钱医治尴尬境地。面对此情,交通警察在务实中多采用的是扣留事故车辆或对交通违法人员实施拘留[6]等措施,迫使责任人员先行垫付医疗费。目前,法律对交通警察的授权范围、内容、力度等都受到一定程度限制,尚不足以约束责任人或者强制责任人履行先行垫付医疗费的义务,这是交通警察在执法中所遇的重大困境,也是受害人缺钱治疗“瓶颈”难破的重要原因。从受害者利益考量,需要人民法院强制措施提前介入,如诉前保全、先予执行等,这样,可在一定程度上缓解受害人的住院资金不足问题。

  四、模式新构

  司法实践中,不少法院对交通事故人身损害赔偿案件的“诉调对接”机制进行了有益探索,如海口市龙华区法院开展交通事故诉前行政调解与人民调解的司法确认工作,打造诉前调解同司法确认,诉后快速审判和赔偿的“一站式”服务[7];又如上海闸北区法院成立“闸北法院诉调对接中心驻闸北区交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会分中心”[8];再如山东高密市法院推行的“行业调解、人民调解与司法调解”无缝隙衔接工作机制[9]等,这些对提高交通事故纠纷案件调解率的确起了一定作用。然而,他们均未突破“先调后诉”的格局,过度强化“调”的作用,而忽视办案效率提升,让存在“调解难”问题的案件不能在最短时间内实现案结事了,致受害人利益不能最大化,而“调诉并用”纠纷处理模式则能有效解决该问题。

  (一)构建原则

  1、在现有法律制度框架内构建原则。纠纷处理模式要根据交通警察和人民法院的现行职能分工,分别在我国《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、公安部《道路交通事故处理处理程序》和我国《民法通则》、《民事诉讼法》、最高人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等法律、法规框架内运行。

  2、秉持受害人利益至上原则。把维护受害者利益贯穿于“调”“诉”始终,既让受害者在住院医疗费上得到最大限度保障,又尽可能地让受害者在最短时间内实现权益。

  3、坚持效率原则。在遵循办案程序前提下,加速办案进程,有效缩短办案时长,节省行政、司法人力资源,减少当事人费用开支,避免过多地影响当事人的生产与生活,用最小成本实现最大效能。

  4、交通警察优先结案原则。“调诉并用”纠纷处理模式是交通警察的“调”与人民法院的“诉”同步进行,为避免“调”、“诉”结果产生冲突,需要确立交通警察调解优先原则,即交通警察调结的案件,原告向人民法院申请撤诉或者人民法院按撤处理;未调结的案件,交通警察应及时向人民法院送达调解终结书,接着由人民法院依照诉讼程度进行审理。

  (二)模式分类

  1、一般交通事故:交通警察调解

  该类案件所造成的人身或财产损害结果较轻微,各方争议不大,达成协议可能性大,故以交通警察调解为主,不主张介入诉讼程序。对个别调解不成的案件,交通警察向当事人送达调解终结书的同时,告知可以通过诉讼途径处理。

  2、重、特大交通事故:交通警察调解与人民法院诉讼并用

  该类案件多为造成人身或财产重大损失,争执标的大,交通警察调解难达成协议。采取“调诉并用”模式不仅可大幅提高办案效率,同时可有效控制事故车辆,从而更好地保护受害者利益。

  3、特殊情形:人民法院诉讼

  根据《处理程序》第十八条规定,有下列情形之一的,交通警察不适用调解: 1、当事人提供不出交通事故证据,因现场变动、证据灭失,交通警察无法查证交通事故事实的;2、当事人对交通事故认定有异议的;3、当事人拒绝在事故认定书上签名的;4、当事人不同意由交通警察调解的;5、调解未达成协议及调解生效后当事人不履行的。该5类案件,当事人可持交通警察出具的事故责任认定书,向人民法院提起民事诉讼。

  (三)调诉并用

  对重、特大交通事故纠纷案件,如何把交通警察的调解与人民法院的诉讼结合起来,这是司法实践中必须解决的问题。可重点考虑以下工作:

  1、介入时机

  受害人伤情可能致残的,交通警察在作出责任事故认定同时,以书面形式告知其在收到责任事故认定书后,随时有向人民法院提起民事诉讼的权利。诉讼介入时机由受害人自行决定。

  2、信息沟通

  在交通警察与人民法院之间建立信息沟通渠道,相互协调配合,互通信息有无,及时反馈个案进展,共同应对出现的各种困难和问题。

  3、明确责任

  交通警察责任:①向受害人送达事故责任认定书时,一并告诉受害人的诉讼权利、提起诉讼的时间;②对交通事故责任进行认定,向法院送达事故责任认定书;③委托有资质的物价鉴定机构对车物损失进行评估,向法院送达评估报告;④委托有资质的鉴定机构对受害人伤情进行鉴定,向法院送达伤情鉴定报告;⑤提前告知法院事故车辆的放行时间;⑥组织当事人进行调解。达成调解协议的向法院送送调解书,未达成的向法院送达调解终结书。

  人民法院责任:①及时受理案件。放宽立案条件,当事人凭起诉状和交通警察制作的事故责任认定书即可立案;关于具体诉讼请求,人民法院待原告收到伤情鉴定报告或车物损失评估报告后,责令其在合理时间内予以补充;②向交通警察书面告知立案时间;③及时对事故车辆进行查封、扣押,向交通警察送达裁定书;④对需要交通警察出庭的案件,应当提前通知;⑤结案后,向交通警察送达调解书或判决书。

  4、衔结配合

  一是诉调转换。当交通警察组织当事人调解未能达成协议时,案件则面临由“调”过渡到“诉”的过程。交通警察制作并向人民法院送达“调解书”或“调解终结书”,是“调”与“诉”的转换节点,人民法院凭“调解书”或“调解终结书”,裁定终结诉讼程序,或者继续运行诉讼程序。

  二是事故车辆转接。交通警察扣留事故车辆的法定事由是“因收集证据需要”,且扣留时间较短[10]。在收集证据期限内,事故车辆能否由交通警察扣留转变为由人民法院扣押,事关受害者权益能否得到更好保障,因而在两部门之间建立起事故车辆转接制度具有必要性。事故车辆的转接,可由交通警察在检验、鉴定结论确定之日,以书面形式告知人民法院、受害方当事人相关事项:①事故车辆放行时间;②事故车辆放行之前,可向人民法院申请采取保全措施。人民法院根据当事人的申请,决定是否对事故车辆采取保全措施,或由人民法院依职权采取保全措施。

  三是伤者住院医疗费落实。落实伤者住院医疗费,虽然不是交通警察及人民法院的法定义务,但在和谐社会语境下,对维护社会稳定起着不可小觑的作用。在“先调后诉”纠纷处理模式下,伤者医疗费的保障来源有:①保险公司在交强险责任限度内先行垫付;②肇事者先行预支;③伤者自筹。在实践中,有的伤者医疗费却难得到保障,主要来自肇事者的阻力即拒绝先行预支,这时的交通警察则充当了“摧款人”重要角色。那么,“调诉并用”模式下的人民法院,对伤者医疗费是否负有保障责任?其保障责任又与交通警察如何界定?这是个务实问题必须解决,以防部门之间相互扯皮或推诿。笔者认为,人民法院同为纠纷化解者,勿庸置疑对伤者医疗费负有保障责任。在操作上,原则上继续沿用现行做法,由交通警察负责落实;人民法院认为有必要时,可对已查封、冻结或扣押的财产进行拍卖、变卖,提供补充性医疗费保障。

注释:

[1]丰城市人民法院(2013)丰民一初字第173号案。

[2]《道路交通安全法》第七十二条第二款规定:交通警察因收集证据的需要,可以扣留事故车辆。

[3]《民事诉讼法》第一百零三条规定: 财产保全采取查封、扣押、冻结或者法律规定的其他方法。

[4]《民事诉讼法》第一百零六条规定 :人民法院对追索医疗费用的,根据当事人的申请,可以裁定先予执行。

[5]最高法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十九条规定:人民法院查封、扣押动产的期限不得超过一年。

[6]《道路交通安全法》第八十八条规定:对道路交通安全违法行为的处罚可以采取拘留。

[7]杨希强等:《建立“诉调对接”工作新机制 开创法庭工作新局面》,载《海南网·法制时报》2014年6月23日第八版。

[8]上海法院:《闸北法院召开2014年诉调对接工作推进会》,载http://shfy.chinacourt.org/article/detail/2014/06/id/1311957.shtml,于2014-6-30访问。

[9]张玉霞:《高密法院:创诉调对接新机制,践群众路线新举措》,载http://www.qlfz365.cn/weifang/fayuan/201404/227650.html,于2014-6-30访问。

[10]我国《道路交通安全法》第72条第2款规定:交通警察因收集证据需要,可以扣留事故车辆。公安部《道路交通事故处理程序规定》第29条规定“扣押期限不得超过三十日,案情重大、复杂的,经本级公安机关负责人或者上一级公安机关交通管理部门负责人批准可以延长三十日,法律、法规另有规定的除外”;第44条规定:检验、鉴定结论确定之日起五日内,公安机关交通管理部门应当通知当事人领取扣留的事故车辆。

文章出处:中国法院网    


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