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关于开展民事诉讼集约化送达制度改革的调研报告

作者:沙云凯 常虹 张伟林 张瑞贵  发布时间:2017-06-22 16:41:07


近年来,经济社会持续发展,全面深化改革稳步推进,人民群众法律意识不断提高,人民法院受理民事案件数量大幅攀升, 随之而来的民事诉讼送达任务也日益繁重,在案多人少的严峻形势下,基层法院民事诉讼“送达难”问题更为突出。新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》进一步完善了民事送达制度, 为破解“送达难” 顽疾提供了法律制度保障。同时,我省司法体制改革的深入推进,也为基层法院加强送达工作的机制创新,提供了有利契机。基于此,2015年12月以来,虎林法院立足本院实际,坚持问题导向,借鉴兄弟法院先进经验,大胆开展民事诉讼集约化送达制度改革,努力探索提高送达效率,同时又保证当事人诉讼权利的新途径、新办法,取得了一定成效。鸡西中院成立重点调研课题组,对虎林法院的民事诉讼集约化送达制度改革情况进行了调研并提出了相关对策建议。

一、虎林法院民事诉讼“送达难”的主要表现及原因

(一)案多人少矛盾突出,送达工作效率不高2015年12月以前,虎林法院采用的是法官对承办案件分散送达的方式,虽然这种送达方式有利于承办法官实时掌握案件送达进程,对适用简易程序的案件还可以在送达中及时了解案件情况,开展调解工作等有利因素。但在当前案多人少的严峻形势下,分散送达方式占据法官大量的时间和精力,不利于法官集中精力开展审判工作的弊端日益突出。2015年,虎林法院全年收案4956件,其中民事案件2438件,民事诉讼送达任务7314件(仅以送达起诉状、开庭传票和裁判文书计算,尚不包括查封、扣押、冻结、保全等强制措施法律文书送达)。虎林法院现有法官25人,其中民事审判法官9人。每名民事审判法官每年平均审判任务为243件、送达任务为731件; 2015年的工作日有250天,即每名民事审判法官每天至少要审结1起案件,完成3件送达任务,审判工作和审判辅助工作压力巨大。

(二)地理人文因素限制,送达工作耗费司法资源较大。一是地广人稀。虎林市总面积9334平方公里,辖1个街道办事处、7镇4乡、2个社区、85个行政村,全市总人口282676人,平均人口密度为30人/平方公里。11个乡镇里,最远的距县城99.3公里。分散送达面广线长,耗费司法资源较大。二是区域混居、交叉管理的乡镇多。以迎春镇为例,迎春镇由镇属单位、八五四农场、迎春林业局组成,为交叉管理的特殊建制镇。尽管迎春镇属行政村只有531户,但由于区域混居,受送达人的住址很难查找。三是农业流动人口多。虎林是全国产粮大县,农业人口91003人,占总人口的32%。在农忙时节,法官很难在正常的工作时间完成送达任务;同时,虎林的大部分耕地由外来人员承包耕种,人员流动性大,增加了送达难度。

(三)法律制度与司法实践未充分契合,送达工作进入瓶颈2015年最高法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》进一步明确了直接送达、留置送达、委托送达、电子送达、公告送达的适用条件,对于提高工作效率,减少当事人诉累,缓解送达难题提供了法律制度保障。但是送达法律制度与具体司法实践之间依然存在契合不充分的现象。主要体现在:一是受送达人地址难以确定。随着经济社会的发展、人口跨区域快速流动成为常态,司法实践中经常出现被告的经常居住地与户籍所在地不符,法人经营办公场所与工商登记注册地不一致的情况,导致法院根据原告提供的地址,进行直接送达或邮寄送达,难以送达到受送达人;二是当事人恶意规避送达程序。司法实践中,部分当事人及同住成年家属不接听法院工作人员电话、无故拒签收法院诉讼文书、不提供送达地址,以达到躲避诉讼、拖延诉讼甚至逃避债务的目的。法院利用社区居民委员会、村民委员会、公安派出所、人民调解委员会等基层组织对辖区内人员比较熟悉的便利条件进行送达,但这种送达的法律效力还不确定。同时,留置送达中的基层组织见证人是义务性协助,并无强制力,致使协助送达的积极性不高,也有部分单位或个人基于熟人社会的原因,不愿做送达见证人等。三是邮寄送达管理不够规范2005年实施的最高人民法院《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》,确立了“法院专递”的送达方式,极大分担了法院的送达工作压力,但在实践中也存在法院与邮政部门对接、指导和配合不到位,缺少有效的纠正措施,导致送达签收不规范、退回邮件没有严格执行五日内连续投递三次的规定、回执退回时间过长甚至不予以退回等问题,影响了案件审理进程。此外,电子送达须“经受送达人同意”的规定,严格限制了送达的适用范围;公告送达由于“受送达人下落不明”的事实不易界定,报纸媒介受众小、送达周期长、送达成本高等问题,也饱受诟病;法院之间委托送达的司法协作制度尚不完善,委托送达的效果不尽如人意等。

二、司法改革背景下,虎林法院推进民事诉讼集约化送达制度改革的可行性

一方面,从制度层面看,集约化送达制度改革符合司法改革的精神当前,司法改革已全面铺开,司法人员分类管理的模式日渐清晰,审判核心事务和审判辅助事务分离日渐明显,在法官与审判辅助人员分工明确的基础上,让法官专司审判核心工作,是司法改革的必然要求。集约化送达,即将审判事务性工作进行整合,把民事诉讼阶段的送达工作,以专门部门、专门人员、专门负责的方式,实行划片送达、统筹管理,对细化审判辅助事务管理,形成不同辅助人员承担不同辅助事务的分类管理模式,提高司法队伍专业化、职业化水平尤为必要。

另一方面,从现实需要方面看,集约化送达制度改革具有必要性和紧迫性当前,基层法院在案多人少以及人员编制短时间难以有大幅度增加的现实条件下,作为审判辅助事务的送达工作,事杂量大、多头分散,法官对承办的案件分散送达,在送达效率和司法资源方面都不是最优选择。法院成立专门的送达机构,对分散送达难的案件进行集约化管理,既可将法官从案件送达难的事务性工作中解放出来,又避免了对所有案件全部集中送达可能出现的排队送达的情况,充分利用送达机构的专业优势和资源优势,提高送达的准确率和实效性,对减少流转环节,节约司法资源,促进审判提速具有现实意义。

三、虎林法院实行民事诉讼集约化送达制度改革的实践探索

2015年12月,虎林法院直面案多人少、审判效率提升难的实际困难,利用审判权运行机制改革契机,在2个民事审判庭、2个人民法庭组成10个“1名法官+1名法官助理+1名书记员”的民事审判团队,配套开展了民事诉讼集约化送达制度改革,为审判权运行机制改革顺利推进解决障碍,铺平道路。

(一)成立专门机构,强化工作保障依据《中华人民共和国民事诉讼法》及相关司法解释,结合工作实际,从业务庭室抽调6名精通民事送达业务,经验丰富的资深干警,组成民事案件送达组,专门负责集约送达民事案件工作。工作组设组长1名,主要负责市外送达任务;文书1名,负责QQ、微信、电子传真等送达、案件材料的登记管理,并配合组长开展市外送达工作;4名干警分成两个送达小组,分区负责送达工作。虎林法院为送达组配备了警车、执法记录仪等设备,保障送达工作的统一性、规范性。

(二)制定工作制度,规范工作流程制发了《虎林法院关于民事案件集约化送达的若干意见(试行)》,对送达组送达范围、方式、工作流程用制度形式固定下来,形成长效机制。工作流程分为立案庭立案初查,送达组送达,立案庭决定立案三个步骤。立案庭进行立案初查后符合立案条件的,将案件移送送达组。送达组根据立案庭移交的原告诉状和相关材料,确定送达方式后实施送达。送达组完成送达后将案件材料移交立案庭,立案庭决定是否立案转审判庭审理;送达方式包括直接送达、留置送达、电子数据送达、委托的送达和转交送达。

(三)明确工作职责,确保衔接顺畅立案庭负责立案前对当事人提交的诉状和材料进行形式要件的审查,在2个工作日内将符合立案条件的案件移送送达组。送达组根据案件实际情况,采取相应的送达方式。直接送达并成功的,即时与立案庭联系索要案件案号,直接送达完毕。直接送达完毕的案件,经立案庭转入审判庭后,审判庭可以通过邮寄送达的方式通知当事人开庭时间。采用邮寄送达的,可以根据案件具体情况、紧急程度决定选择使用中国邮政法院专递、特快专递或挂号信等方式邮寄。受送达人拒绝签收相关材料的,送达组留存照片、录音或录像资料备查,留置送达完毕。在留置送达时,即时索要立案案号,当场留置送达开庭传票。采取委托送达、转交送达方式送达的,收到受委托法院回函及送达回执材料,送达完毕。通过以上方式无法送达的,经劝说仍坚持立案,符合条件的及时立案,审判庭审理时直接公告送达。

(四)实施二次送达制,调查送达兼顾送达组根据原告提供的受送达人(自然人)的姓名或者住所信息,第一次送达时因受送达人重名无法与其他人相区别,或者因住所信息不详细、不准确导致无法直接送达或者留置送达的,可以依据原告的申请调取被告户籍证明,并根据户籍证明中的受送达人信息(照片、电话、单位、住所等)进行第二次送达。经尽职调查送达仍无法向受送达人送达相关材料的,审判庭可以依据送达组的两次送达记录及调取的受送达人户籍证明,依法向受送达人公告送达法律文书。

(五)出台送达规范,完善电子送达方式送达组在送达工作中必须出示执行公务证,充分发挥执法记录仪等器材的功能,将送达过程制作成视听资料留存备查;送达人员必须用语规范、态度温和,不得与受送达人及其家属发生冲突。同时,出台了《电子数据送达及其他通讯和网络技术送达规范(试行)》,对在外地的当事人,在征得其同意后,以QQ、微信、传真等方式先行传送程序性文书,待其到院后再补充完善送达手续。

(六)灵活送达时间路线,提高送达质效送达组逐案制定送达方案,统一设计送达路线,按照路线由近到远的方式进行送达,切实做到在一条路线中实现多个案件的一次性直接送达,减少资源浪费,节约送达成本。同时,充分利用早晨上班前、午休、傍晚下班后以及节假日等时间,提高送达成功率。

(七)完善奖惩机制,保障送达时效出台了《送达组绩效考核办法(试行)》,将送达组纪律作风、工作任务完成情况与评先选优直接挂钩,调动送达积极性;建立送达工作实绩月台账,由送达组成员在《绩效登记表》上记录工作完成情况,作为考核的基础依据;采取季度考评和年考评相结合的方式,每季度专门召开会议进行考评,实施奖惩,年底综合考核,激发送达组工作热情。

四、虎林法院开展民事诉讼集约化送达工作取得的成效

(一)提升了司法效率2015年12月—2016年9月,送达组在208个工作日里,送达案件1364件,送达当事人数2344人。(详见下表),平均每天送达6件,当事人11人。同时,完成微信送达3件,QQ送达5件。送达审查发现不符合立案标准和不符合送达标准的案件40余件,并释明劝说当事人撤回立案。接受鸡西、成都、北京等外地法院的委托送达案件5件。协助民一庭、民二庭清理无法送达的旧存案件127件,送达人数150人。2015年,虎林法院结案率同比增加了0.6个百分点;2016年1—8月,结案率同比增加0.7个百分点。

送达时间

送达

件数

送达

被告人数

直接送达

人数

下落不明

送达人数

留置送达

人数

2015.12.9-12.30

113件

193人

173人

17人

3人

2016.1.1-9.30

1251件

2151人

1735人

309人

107人

(二)节约了司法资源。送达组凭借其整合的信息资源,丰富的送达经验,分类统筹送达时间、路线,将虎林市辖区内、辖区外、省内、省外的民事案件集中送达,最多一次外出送达案件达23件,最远一天行程780公里,有效节约了法院人力、物力等司法资源。

(三)密切了法院与群众的关系送达组在送达过程中,以唠家常、谈心等方式耐心向受送达人讲解相关法律法规,舒缓受送达人的紧张、抵触等负面情绪,并以其规范廉洁的送达工作,打消了受送达人对可能出现金钱案、关系案、人情案的顾虑,对密切法院与人民群众的关系,树立公正廉洁的司法形象,发挥了积极作用。送达组成立以来,送达工作获得当事人得普遍认可,收到表扬信2封,锦旗1面,送达人员无违法违纪行为投诉。

五、进一步完善民事诉讼集约化送达制度的建议

虎林法院在民事诉讼集约化送达工作上进行了有益探索,取得一定的成效,也存在很多的不足。结合改革实践的体会,就完善民事案件集约化送达制度提出如下建议:                   

(一)完善送达工作机制

1.成立专门机构。民事诉讼送达的主体为人民法院,邮政部门只能是送达行为的辅助部门。建议在法院内部专设独立的送达机构,送达机构同审判以及执行部门分开,选配精通送达业务、具备良好沟通能力、熟悉地域情况的司法辅助人员作为送达人员,配备执法记录仪等技术设备,这既符合专业分工的要求,又是司法中立的需要,更是提高送达质效的关键。

2.统一送达规范。建议最高人民法院根据民事送达工作实际,制定统一的送达工作规范,对送达程序、送达流程、送达文书、送达方式进行制度化规定,包括送达的一般规定,送达地址确认书、变更告知书的样式,送达地址确认的法律后果,送达方式的适用条件等内容,以此规范统一各级法院的民事送达工作。

3.明确送达方式。建议人民法院在集约送达工作中,以立案、审判环节为节点,细化送达流程、落实送达责任人、排列送达顺序、限定送达时限,方便送达机构根据实际情况对送达诉讼文书进行分类处理,准确区分直接送达、电子送达、委托送达、邮寄送达等不同送达方式适用不同当事人的情形,按照精准分类的送达文书,按照片区规划的路线进行集中集约送达。

(二)弥补现有送达制度的薄弱环节

1.完善送达地址确认制度。建议以立法形式确认当事人提供或者确认送达地址的法律责任,原告应提供被告与其他人相区别的证明材料,身份证、营业执照或身份证号码、驾驶证、户籍信息或企业信用登记信息及被告住所地或经常居住地信息。住所地信息应提供被告户籍证明。经常居住地信息须提供被告在本辖区连续居住1年以上的证明,比如有关单位出具的居住证明、暂住证明、常住人口信息等。原告诉状上的被告姓名或名称与其提交证据的被告姓名或名称必须不统一的,应提交充分有效证据证实不同姓名或名称的人或单位为同一人或单位。

2.建立补充送达制度。建议以立法形式,明确公安派出所和基层群众组织在代收送达文书中的义务,在法院有充分证据证明直接送达、留置送达不能,以及当事人故意回避而导致不能送达的情况下,人民法院可以将送达文书送达到基层群众组织和派出所,并在当事人住宅、单元门、单位门上粘贴通知单即视为送达。

3.完善电子送达制度。建议最高法院建立全国统一的电子邮件和短信发送平台,出台送达规范,统一电子送达证明。采用传真、电子邮件送达的,传真发送确认单、电子邮件发送成功或阅读回执的网页打印作为送达回证;短信送达的,将收发短信手机号码、发送时间和短信内容等记载在送达回证上或将手机发送短信拍摄照片存档;QQ号、微信号送达的,发送成功后,截图存档。采用电话送达的,由送达人将拨打接听的电话号码、拨打时间和通话主要内容等记载在送达回证上;具备录音功能的电话,通话录音可以作为送达回证。采用电子送达后,受送达人来法院领取诉讼文书原件的,以电子送达时间作为送达时间。

4.完善邮寄送达制度。一方面,人民法院要强化同邮政部门的协调。组织邮政投递人员开展法律知识专题培训,协调邮政公司对人民法庭专递实行特殊管理,驻地所在镇的法院专递,由邮政机构每日派员到法庭取件并直接送达。规范投递过程中,未一次性成功送达的换人跟进,避免因投递人员责任心不强造成送达不能。另一方面,严格落实退件要求。每份专递必须在5个工作日内完成3次投递,按地址投递3次不成功的,规定投递人员注明原因,交邮政速递公司部门负责人审签后退回法院;收件人长期不在家或下落不明的,快递人员出具基层组织证明材料后退回法院。明确受送达人未按照要求将送达回证签收后寄回的,送达人可以将邮寄存根和邮寄结果查询单装卷备查。

5.严格公告送达条件。建议人民法院严格实行公告送达,在原告提供被告下落不明证明(被告户籍地或者一年以上经常居住地的公安机关、社区、村委会出具的证明,提供其中一项证明即可)的案件,才可以公告送达。送达部门依照原告提出的被告地址第一次送达时无法直接送达或者留置送达的,可以依据原告一次性补正材料或依原告申请调取被告户籍证明中的被告信息进行第二次送达。两次送达仍无法向被告送达相关材料的,可以依据两次送达记录及调取的被告户籍证明,根据案件实际审理情况,确定适用公告送达。涉及人格权、身份权或物权纠纷的案件,送达机构在两次送达中,除要调取被告户籍证明,依据户籍证明的照片、单位、籍贯、现住所等信息进行调查送达,还要将调查范围扩大至被告的近亲属,及其所在的派出所、社区、村委会,确实无法送达的,可以适用公告送达。要将送达过程、与受送达人或相关人员的联系经过记明形成书面送达工作记录,由送达人签字附卷,送达工作记录作为确定采用公告送达方式的依据。

(三)构建立体的送达网络

建议人民法院要主动加强与辖区派出所、司法所、房产部门、村(居)委会等有关组织的沟通与协作,充分利用社团组织、基层干部、人民调解员、人民陪审员了解受送达人的行踪和居住情况的优势,主动寻求帮助,确保及时准确送达。同时借鉴人民陪审员选任机制,通过单位推荐、个人申请、资格审查、公示聘请等选聘方式,在全市各乡镇街道聘请了解本地区风土人情、人际交往能力较强的送达联络员,实现每个村委会、社区至少有一名送达联络员,初步构建覆盖全市范围送达网络的目标。

(四)完善妨碍送达的责任追究机制

建议立法机关完善法律规定,对提供虚假送达地址、恶意规避送达、恶意拒签法院送达文书的受送达人,以及因恶意隐瞒、规避送达而造成严重影响和不良后果的当事人,根据具体情形,承担相应的法律责任。

编辑:孙丽华    

文章出处:重点调研课题团队    


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